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  學界論劍  
公益訴訟入法邁出制度破冰第一步
來源: 法制日報
 
   公益訴訟入法邁出制度破冰第一步 司法實務界人士稱:明確啟動主體公益訴訟難度方可降低
    8月31日,十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關于修改民事訴訟法的決定。修改后的民事訴訟法主要圍繞完善調解與訴訟相銜接的機制;進一步保障當事人訴訟權利;完善當事人舉證制度;完善簡易程序;強化法律監督;完善審判監督程序;完善執行程序7個方面內容進行了調整。
    從9月5日起,政法·司法版將連續刊發“新民事訴訟法看點”系列報道,結合基層司法實踐的試點探索情況,對修改后民訴法的新增內容進行詳細解讀。
    云南曲靖鉻渣污染、渤海灣蓬萊19-3油田大面積溢油、山西近百名兒童接種高溫變質疫苗死亡……近年來,每當發生由環境污染和食品安全等問題引發的侵害公共利益事件,公益訴訟都會成為全社會關注的焦點。
    針對司法實踐中的情況,本次民事訴訟法大修首次寫入公益訴訟內容,被視為最大亮點。
    “盡管一些地方已先行試水,但全國范圍內公益訴訟獲勝的案例之所以少之又少,立法缺失是重要原因。”今天接受《法制日報》記者采訪的多名司法實務界人士均表示,新規定使中國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步。
    不直接受害也能起訴
    新修訂的民訴法規定:對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。
    2009年,江蘇省無錫市中級人民法院受理了一起粉塵污染案,該案后來被稱為“社團環保公益訴訟第一案”。當時,原告中華環保聯合會由于來自北京,主體資格遭到質疑:江蘇的港口污染和你有什么關系?
    “事實上,這樣的質疑一直存在。”江蘇省無錫市錫山區人民法院環保合議庭負責人、曾承辦過江蘇省首起由檢察機關提起公益訴訟案件的法官姚堅告訴記者,因為原民訴法規定“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”,因此將大量有公益訴訟需求的主體拒之門外。
    雖然只有比較籠統的法律依據,但是由于意識到“不開展公益訴訟,環境司法保護就難以取得實效”,貴陽、無錫、昆明等地的法院先后義無反顧地開始了艱難的探索。
    “由于缺乏立法支持,我們遇到的最大尷尬是‘無米下鍋’。”姚堅透露,成立4年來,無錫中院環保法庭受理的公益訴訟案件屈指可數,且基本是由檢察機關提起;基層法院環保合議庭收案更少,如錫山法院只受理了兩起。
    對于此次公益訴訟入法,姚堅表現得十分高興:“以往辦案只能依靠民事侵權責任法與環境保護法的零散規定,民訴法新增公益訴訟條款,無疑提供了明確的法律依據。”
    云南省人民檢察院民行處處長張迅也認為,“新條款雖然僅僅是制度建立的開始,但這項制度慢慢地會建立健全,民行檢察也將有更大作為。”
    中華全國律師協會憲法與人權委員會秘書長李軒表示,公益訴訟入法,不僅有助于完善民事訴訟制度體系,促進社會公共利益的有效維護,遏制針對不特定多數人的相關違法侵權行為,而且有助于在消費者維權、反壟斷、食品安全、環境保護等眾多公共領域形成公民積極參與社會管理的可喜局面,進而從根本上促進現代公民社會的培育、建構和養成。
    適宜主體仍是未知數
    公益訴訟雖然被視為本次修法的最大亮點,但仍有一些人特別是環保界人士認為,新法對于啟動公益訴訟主體的表述依然不夠明確。
    全國人大常委會對此的解釋是:可以在制訂相關法律時進一步明確規定,還可以在司法實踐中逐步探索。這意味著,新的司法解釋出臺之前,主體還是未知數。
    記者所采訪的各位司法實務界人士均認為,“法律規定的機關和有關組織”應當作狹義理解,僅指現行法律直接、明確規定可以就某一領域提起公益訴訟的機關或組織。那么,目前只有海洋環境保護法中明確規定,海洋行政主管部門可以就海洋環境污染事件提起公益訴訟。如此一來,此前業界普遍認為最為適宜提起公益訴訟的檢察機關,甚至都被排除在“法律規定的機關”之外。
    “可以預見,未來5至10年內新增加的法律規定不會太多。這種限制無疑有些保守,將會使公益訴訟制度的實際功能打折扣。”李軒擔心,在司法解釋出臺前,甚至暫時可能出現法官以無法律認定訴訟主體為由,拒絕檢察機關及其他組織提起公益訴訟而出現“青黃不接”的局面。
    讓李軒感覺有些“意猶未盡”的還有,此次公益訴訟立法將公民個人排除在訴訟主體范圍之外。在他看來,公民個人參與發起公益訴訟,在較大程度上能夠起到糾正違法行為、促進依法行政、維護社會公共利益的作用。
    “為了切實保障社會公共利益和培育公民社會,應開放和鼓勵公民參與公益訴訟。”李軒表示,對于有關方面擔心公民可能濫用、誤用公益訴訟的問題,可以考慮設置前置程序加以解決。
    落地生根需規則跟進
    此次雖然以立法形式明確承認了公益訴訟概念和制度,但是接受采訪的司法實務界人士不約而同地告訴記者:要讓這個概念真正走入司法實踐,打開公益訴訟的方便之門,還需要細化有關規范,制定配套的執行細則。
    “最高法可能即將啟動相關司法解釋的制訂工作。”姚堅期望,司法解釋能夠在條款執行的落實上進一步作出規定,以增加司法實踐的可操作性。
    張迅則希望,司法解釋能夠明確檢察機關作為公益訴訟主體的地位。他表示,檢察機關作為法律監督機關,代表的是國家利益和社會公共利益。不僅具有較高的法律地位和獨立性,而且跟社會團體和公民個人相比,人財物等方面更具優勢,同時還沒有濫用訴權等問題,因此代表社會公益提起公益訴訟更為適宜。
    李軒期待有了立法依據后,司法機關能夠以更加積極的姿態介入公益訴訟,對公權力不作為或壟斷行業濫用優勢地位等侵犯公共利益的行為,作出相應制裁或者糾正,成為公眾權利保障的最后堡壘。
    他還建議,在主體方面,最高人民法院可適當作出從寬解釋并允許各級法院進行進一步探索;在程序方面,應當在準用普通訴訟程序之外就特殊事項作出特別規定;在舉證方面,適當引入舉證責任倒置規則,合理平衡原被告之間的舉證負擔,并適當強化人民法院的調查取證義務,甚至引入“專門調查委員會”機制;在判決執行方面,應建立未起訴的利害關系人申請適用判決機制。
    “公益訴訟是保護公共利益的最后途徑,并非唯一路徑和最佳路徑,社會也不宜寄予太高期望。”姚堅解釋說,事先預防才是保護環境的最佳方式,公權力機關在作出公共決策時就應該充分考慮保護公共利益。
    公益訴訟程序制度有待獨立
    專家觀點
    “公民能否提起公益訴訟,是衡量公益訴訟制度是否完善的重要標準。但是在公益訴訟程序和裁判制度從私益訴訟中獨立出來之前,即使賦予公民提起公益訴訟的資格,也會在司法實踐中遇到諸多無法處理的問題。”中國政法大學訴訟法學研究院副教授譚秋桂今天接受《法制日報》記者采訪時表示,新修訂的民事訴訟法在這一問題上采取謹慎的態度可以理解和接受。
    譚秋桂認為,修訂后的民事訴訟法對公益訴訟的原告主體資格作出了原則性規定,為法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟提供了法律依據,這是公益訴訟立法上的重大進步,對于維護社會公共利益具有重要意義,也是立法適應社會需要的體現。
    “當然,訴訟主體資格的特殊性只是公益訴訟區別于私益訴訟的一個方面,公益訴訟的程序和裁判制度仍有待獨立與完善。”譚秋桂說,應當通過試點積累經驗,在條件成熟時構建區別于私益訴訟、系統而完善的公益訴訟程序和裁判制度,進而將公民納入到公益訴訟主體中來。(李娜 蔣皓)
 

 
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